Fernando Alcoforado*
Este artigo visa demonstrar que a proposta de reforma administrativa do governo Bolsonaro é incapaz de elevar a eficiência e a eficácia do Estado brasileiro na promoção do desenvolvimento nacional. O governo Bolsonaro enviouproposta de reforma administrativa ao Congresso Nacional acabando com a estabilidade para novos servidores, mas mantém todos os direitos para os servidores atuais. Além disso, a proposta extingue promoções automáticas e diversos benefícios, considerados pelo Ministério da Economia como privilégios. O texto, porém, não mexe em todos os privilégios como os dos magistrados, parlamentares, militares e membros do Ministério Público, categorias que estão entre as que têm maior remuneração e benefícios no serviço público. A proposta de reforma administrativa tem impacto mais brando do que o governo pretendia, já que não afeta os que já ingressaram no funcionalismo. Trata-se de uma reforma administrativa de governo ineficaz porque não contribui para elevar a eficiência e eficácia da máquina administrativa do Estado no Brasil.
Quem lida com planejamento estratégico sabe que a estratégia deve sempre preceder a estrutura. Isto é, após a formulação da estratégia deve ser delineada uma estrutura organizacional correspondente. Se houver mudança de estratégia, tem que haver mudança de estrutura. Ao contrário desta formulação, no Brasil, os governos que se instalam em todos os níveis não mudam a estrutura governamental. O sucesso de uma empresa e de um governo depende da estratégia e da estrutura, mas também dos sistemas, estilo, habilidades, pessoas e valores compartilhados. A estrutura (modo básico pelo qual as diferentes atividades da organização são organizadas) é a primeira alavanca; a liderança (necessidade de estabelecer um estilo efetivo e também o pessoal necessário e habilitado para executar a estratégia) é a segunda alavanca; e, a cultura (valores compartilhados que criam as normas de comportamento individual e o tom da organização) é a terceira. A estratégia e a estrutura são formadas de maneira interdependente, cada uma influenciando e sendo influenciada pela outra, e que ambas são condicionadas pelo ambiente onde a organização atua.
Este tipo de formulação estratégica não tem sido a prática dos diversos governos brasileiros no passado e no presente. O Estado no Brasil é ineficiente e ineficaz porque os governantes não fazem planejamento estratégico, não formulam estratégias de desenvolvimento e não implantam estruturas compatíveis com as estratégias. Este é o caso do governo Bolsonaro que não possui um plano de desenvolvimento para o Brasil razão pela qual não possui uma estratégia de desenvolvimento para o País. Sem uma estratégia, não é possível conceber uma estrutura organizacional consistente. Isto explica a proposta ineficaz de reforma administrativa do governo Bolsonaro. Enquanto o governo Bolsonaro demonstra ser incompetente na formulação de uma proposta de reforma administrativa, o Brasil continua se defrontando com a fragilidade das estruturas organizacionais dos governos federal, estadual e prefeituras municipais. É flagrante a falta de integração dos governos federal, estadual e municipal na promoção do desenvolvimento nacional, regional e local. Associe-se a esse fato a existência de estruturas organizacionais inadequadas em cada um dos níveis federal, estadual e municipal que inviabilizam o esforço integrativo nessas instâncias de governo. A falta de integração das diversas instâncias do Estado no Brasil é, portanto, total, fazendo com que a ação do poder público se torne caótica no seu conjunto, gerando, em consequência, deseconomias de toda ordem. Este comportamento caótico se manifesta flagrantemente no governo Bolsonaro.
As estruturas organizacionais do governo em todos os seus níveis no Brasil estão superadas. É inadmissível que os governos federal, estadual e municipal superponham esforços, como ainda ocorre hoje em muitos setores, exaurindo os parcos recursos colocados à sua disposição e não passem a atuar com base em estruturas regionais nas quais estejam presentes todos os órgãos federais, estaduais e municipais interessados em seu desenvolvimento. Para solucionar esse problema, seria necessário fazer com que os governos federal e estadual assumissem funções normativas e de planejamento global, regional e setorial em bases integradas, enquanto as prefeituras municipais, além de promover o planejamento de suas cidades, os órgãos de desenvolvimento regional, além de fazer o planejamento regional, e as empresas públicas fariam a parte executiva também de forma articulada com os governos federal, estaduais e municipais.
Esse modelo de gestão integrada do setor público no Brasil se contrapõe ao que prevalece na atualidade, no qual os governos federal, estadual e municipal são autônomos nas suas deliberações e ações, e politicamente reativos à ideia de integração. Para fazer com que as estruturas governamentais atuem de forma integrada é preciso constituir o denominado Estado em rede. O Estado em Rede pressupõe a implantação de Estrutura em Rede, ou Organização em Rede, que é um tipo de macroestrutura organizacional que funcionaria segundo uma lógica de organograma circular ou em forma de estrela, no centro da qual está a organização principal, isto é, o governo federal. Abaixo do governo federal estariam os órgãos de desenvolvimento regional a serem criados, os governos do Estado, as Prefeituras Municipais e empresas públicas ou estatais. Os objetivos e os planos operacionais dos componentes da estrutura em rede devem ser estabelecidos em conjunto por todos os seus integrantes. O funcionamento deste tipo de organização se apoiaria em modernos sistemas informáticos e de telecomunicações que permitiriam a gestão e o controle de todos os processos.
Com a estrutura organizacional do Estado em rede no Brasil será possível maximizar o desenvolvimento dos seus polos econômicos atuais e potenciais e aproveitar o potencial de desenvolvimento endógeno de cada localidade e de cada região do País. O governo federal deveria constituir sistemas de gestão para coordenar em conjunto com os governos estaduais e municipais as ações nas regiões abrangidas pelos polos de crescimento e desenvolvimento da economia nacional, deveriam existir estruturas de desenvolvimento regional e deveria haver um esforço conjunto entre as três esferas de governo, as forças econômicas e a sociedade civil na promoção do desenvolvimento econômico e social.
Operacionalmente, os integrantes de uma estrutura em rede se ligariam horizontalmente a todos os demais, diretamente ou através dos que os cercam. O funcionamento democrático de uma organização em rede é medido pela real liberdade de circulação de informações em seu interior e, portanto, pela inexistência de censuras, controles, hierarquizações ou manipulação nessa circulação. As atuais possibilidades oferecidas pela informática – na rapidez da comunicação e na estocagem da informação – podem dar uma extrema eficácia a redes constituídas com objetivos específicos, assim como lhes assegurar efetivamente plena liberdade de circulação de informações. Uma rede pode interligar tanto pessoas, como organizações. A estrutura em rede interligando no planejamento e na operação os governos federal e estadual, órgãos de desenvolvimento regional, prefeituras municipais e empresas públicas ou estatais deve ser a solução para tornar o Estado eficiente e eficaz no Brasil.
Além de coordenar as ações de todos os níveis de governo em cada instância regional, a estrutura em rede possibilitará reduzir os custos de operação do Estado e, consequentemente, minimizar a carga tributária sobre os contribuintes. Para realizar uma verdadeira revolução nos processos de trabalho do setor público no Brasil, torna-se imprescindível, entretanto, reciclar todo o funcionalismo público, mudar toda a cultura hoje dominante no aparelho de Estado e adotar uma política de remuneração do trabalho compatível com suas novas responsabilidades. Quanto às empresas públicas, é preciso que a relação entre seus dirigentes e os órgãos aos quais se reportam seja baseada em contratos de gestão. Através desses contratos, as empresas públicas obteriam autonomia relativa em relação ao Estado e assumiriam o compromisso de perseguir metas preestabelecidas de eficiência e eficácia. Se não forem bem sucedidos seus dirigentes seriam afastados de seus postos.
O que se propõe, em síntese, é implantar uma estrutura organizacional do Estado no Brasil em rede a fim que em cada município e região do País haja uma ação articulada e integrada dos governos federal, estadual e municipal com a efetiva participação da sociedade civil de cada município e de cada região. Repensar a reforma do Estado no Brasil requer, portanto, uma ruptura com o paradigma ainda dominante Brasil que privilegia o papel da tecnocracia na gestão governamental em detrimento da manifestação de setores da sociedade civil. Não basta mais e mais concentração do poder técnico, como ocorre na atualidade. É preciso levar em conta a dimensão política da reforma do Estado, contemplando a participação de setores da sociedade civil através de audiências públicas, plebiscitos e referendos nas tomadas de decisão sobre as questões mais relevantes. A ênfase na política requer, fundamentalmente, o fortalecimento das conexões do Estado com a sociedade e com as instituições representativas, expandindo também os procedimentos de cobrança e de prestação de contas, os meios de controle social externo, a transparência e a publicização dos atos do governo. Portanto, a reforma administrativa do Estado brasileiro proposta pelo governo Bolsonaro e nada é a mesma coisa.
* Fernando Alcoforado, 80, condecorado com a Medalha do Mérito da Engenharia do Sistema CONFEA/CREA, membro da Academia Baiana de Educação, engenheiro e doutor em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Regional pela Universidade de Barcelona, professor universitário e consultor nas áreas de planejamento estratégico, planejamento empresarial, planejamento regional e planejamento de sistemas energéticos, é autor dos livros Globalização (Editora Nobel, São Paulo, 1997), De Collor a FHC- O Brasil e a Nova (Des)ordem Mundial (Editora Nobel, São Paulo, 1998), Um Projeto para o Brasil (Editora Nobel, São Paulo, 2000), Os condicionantes do desenvolvimento do Estado da Bahia (Tese de doutorado. Universidade de Barcelona,http://www.tesisenred.net/handle/10803/1944, 2003), Globalização e Desenvolvimento (Editora Nobel, São Paulo, 2006), Bahia- Desenvolvimento do Século XVI ao Século XX e Objetivos Estratégicos na Era Contemporânea (EGBA, Salvador, 2008), The Necessary Conditions of the Economic and Social Development- The Case of the State of Bahia (VDM Verlag Dr. Müller Aktiengesellschaft & Co. KG, Saarbrücken, Germany, 2010), Aquecimento Global e Catástrofe Planetária (Viena- Editora e Gráfica, Santa Cruz do Rio Pardo, São Paulo, 2010), Amazônia Sustentável- Para o progresso do Brasil e combate ao aquecimento global (Viena- Editora e Gráfica, Santa Cruz do Rio Pardo, São Paulo, 2011), Os Fatores Condicionantes do Desenvolvimento Econômico e Social (Editora CRV, Curitiba, 2012), Energia no Mundo e no Brasil- Energia e Mudança Climática Catastrófica no Século XXI (Editora CRV, Curitiba, 2015), As Grandes Revoluções Científicas, Econômicas e Sociais que Mudaram o Mundo (Editora CRV, Curitiba, 2016), A Invenção de um novo Brasil (Editora CRV, Curitiba, 2017), Esquerda x Direita e a sua convergência (Associação Baiana de Imprensa, Salvador, 2018, em co-autoria) e Como inventar o futuro para mudar o mundo (Editora CRV, Curitiba, 2019).
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